自治 正确认识我国特别行政区自治是单一制国家结构形式下的授权性自治性质对于我们理解和建立香港、澳门特别行政区自治的授权机理具有基础性意义。

行政程序就是为行政系统设立 与行政相对人相同的行为准则的规则。这些行为规则在规范行政相对人的同时也规制了行政主体的行为。

在行政法治实践中，一些抽象行政行为颁行过程可能就是实施过程，颁行以后不一定有其他的 实施行为，其就有可能会对社会和规制事态发生作用。以上列举的是行政法学理论对具体行政行为程序合法的传统认识。在我国没有制定出统一的行政程序法典的情况下，此种只有一两个具体行政行为有程序规则的立法方式的漏洞太大。其原因之一是在我国行政实在法中具体行政行为程序合法没有一个定义，《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》 等在提到具体行政行为违反法定程序时，都没有对其下定义，或者是用若干法律用语界定其内涵。参见[法] 让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第25页。

应当说明的是，具体行政行为程序合法也是行政权体现正当法律程序的一个开端，其既不是行 政权体现正当法律程序的全部，也不是行政权体现正当法律程序的终结。[17]通 常情况下，符合法定程序的具体行政行为就有可能发生法律效力，这个效力不单单是针对行政相对人一方的，它还针对行政主体。它是指国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行，并且按照严格公正的司法程序协调人与人之间的关系和解决社会纠纷，人人在法律面前平等，执政者不是依照个人喜好以及亲疏关系来决定政治、经济和社会等方面的公共事务。

任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。而在法治国家、法治政府、法治社会三个概念分别单独使用时，法治国家可指整个公权力（包括国家机关、政党和社会共同体组织行使的国家公权力、社会公权力）的法治化。法治政府的关键是要推进政府法制建设，建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。（3）权力与权利关系的理性化制度。

在广义法治社会的语境下，法治政府建设工程只是法治社会建设总工程中的一个子工程。保证党的决策、执政行为透明。

[2]参见百度百科，baike.baidu.com/view/1670084.htm.（最后访问时间：2013年6月27日）。然而，即使承认法治中国的概念，如何理解法治中国的内涵和外延，法学界的解读也不完全一致，常有争议。法治国家的基本要素之一是对国家公权力的监督制约机制。在此意义上，可以说，法治政府是法治社会的前提，没有法治政府，就没有法治社会。

在法治社会中，法律和行政法规等由规范的民主程序制订出来，司法和执行过程通过规范的程序受到全社会的公开监督。只有加强法治社会建设，夯实公民社会的基础，才有可能真正把国家公权力关进制度的笼子。法治政府主要指国家行政权行使的法治化。二是从事经济活动的组织、个人必须依法进行经济活动，这就要求国家为经济活动和市场交易提供完善的法律规范，特别是民、商事法律规范，并要求从事经济活动的组织、个人严格守法，诚信经营，对不正当竞争和以假冒伪劣产品侵犯消费者权益的行为予以严厉惩治，通过严格执法来维护市场经济秩序。

法治最重要的共性要素包括：（1）宪法和法律至上：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。[7]中国社会科学院语言研究所：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年6月第5版，第1204页。

随着市场经济和民主政治的发展，社会公权力必然相应增长、发展。[1]现在，习近平总书记将此四者者放在一起，提出要三者一体建设从而实现法治中国的目标。

当然，法治中国也就是《宪法》第5条所规定的法治国家，但这里的国家已经不是相对于社会的国家，而是包括了作为国家公权力的国家和相对于国家公权力的市民社会的国家（即地域意义上的国家而非政治意义上的国家）。《百度百科》认为，法治社会的特点是：法律在社会系统中居于最高的地位并具有最高的权威，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上。其二，只有加强法治社会建设，才能为法治国家建设提供完善的制度机制。因此，法治政府建设的目标、任务实现了，法治国家建设的目标、任务也就绝大部分实现了。因此要全面、正确认识和理解法治中国，建设法治中国，就必须全面、正确把握作为法治中国五位一体构成要素的法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的具体标准和要求。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

其三，政府是法治社会的指导者和推动者。法治政府相对于法治国家是一个更为具体的概念，法治政府的核心要求包括：行政权的获得要有宪法和法律的依据，要依法（实体法和程序法）实施行政行为，要与建设廉洁政府、服务政府、高效政府相联系，要有权必有责，任何违法行为都要受追究。

这些阐释和解读没有必要相互排斥和互不相容。法治国家的形式标志有四：（1）完备统一的法律体系。

在这种情况下，我们就不能不对这四者的内涵做一定的区分，弄清这四者是什么关系，它们有什么异同。推进政府的廉政、勤政建设。

而且，应该从不同层面和角度阐释与解读。（4）专门化的法律职业。另有学者从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的法治四环节的层面和角度去阐释与解读，还有学者从健全民主、完善法制、制约权力、尊重人权、保障公正的法治五要素的层面和角度去阐释和解读。[16]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载2012年11月18日《人民日报》第1版。

一个社会，只有当它有了充足的保障社会公平正义的公共物品供给时，才能称为完善的法治社会。《行政诉讼法》第1、3、5条。

其三，法治国家建设的目的、目标在很大程度上最终要落实在法治政府建设目标、任务的实现上。（4）政务信息的查询制度。

从而，法治国家与广义的法治政府、广义的法治社会的内涵虽然不同，但外延基本差不多，广义的法治政府的外延稍小于广义的法治国家和法治社会。法治国家指整个国家公权力的法治化。

二是依法保护社会组织、团体的权利，规范社会组织、团体的活动，国家应保障公民的结社自由，培植和发展更多的社会组织、团体，形成大社会、小政府的机制。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了政府依法行政的六项基本要求：合法行政。据此，法治政府必须以法治国家为前提。而建设法治国家、法治政府、法治社会的统一，就是建设法治中国。

三、建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键 建设法治国家为什么是建设法治政府的前提？道理有四：其一，法治政府必须依法行政，有法可依。（3）人权得到保障：公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，公民的人身自由、人格尊严不受侵犯，宪法和法律规定公民享有的各项权利能得到实现。

法治政府建设成功与否是衡量法治国家建设成功与否的最重要的指标。又要正确处理创新和依法的关系，创新要在法律的指导下进行，创新不能突破法律的基本原则和基本制度界限。

[8]（2）公权力得到控制和制约：确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。[10]参见《中华人民共和国宪法》第33-50条。